慎防美麗灣仲裁案打假球



爭議多年的美麗灣開發案,日前傳出開發單位終於放棄經營意向。於此同時,開發單位卻向台東縣政府提起仲裁。台東縣政府表示,因「當初是縣府叫美麗灣來蓋的」,恐怕得因此付出高達十二億的賠償。台東縣長黃健庭在媒體版面不斷哭窮,意有所指暗示,此案全因環保團體提出撤銷環評訴訟的阻撓而不得開發,使蓋好的飯店成為蚊子館。為此,黃健庭表示可能將美麗灣買回作為生態教育中心之用。黃健庭的話,白話來說就是耍賴:就算法院判決美麗灣的環評應撤銷,建照與使用執照也因此撤銷,縣府卻執意認定建照有效、台東縣絕對不拆美麗灣,而現在業者索賠、導致縣民共同負擔,一切都要怪罪環保團體。

黃健庭的說法,顯示其對美麗灣爭議的徹底卸責。美麗灣開發案爭議至今十二年,漫長的糾纏核心只有一個:開發過程違反行政程序。且其違法,始於台東縣政府的強力護航。

◎ 違法開發,勢必自食其果

2003年,美麗灣渡假村和台東縣政府簽訂長達50年的BOT契約,預計開發6公頃大的國際渡假村。2004年,美麗灣卻以免做環評的0.9997公頃,進行飯店主體開發。在取得建照、飯店主體即將興建完工後,於2006年提出擴大開發、也就是六公頃的補做環評,被環保團體質疑規避法令。

曾審美麗灣第一次環評、時任台東縣府環評委員的台大地理系榮譽教授張長義指出,美麗灣開發案土地涉及原住民傳統領域爭議,且開發選址直接位於沙灘上,對生態影響甚劇,除此之外,開發土地也位於山坡地帶,加上業者分割開發土地來規避環評,不應開發。然而,當時反對開發的所有環評委員,被時任縣長的鄺麗貞,已屆期任滿為由替換,只留下同意開發的一位委員。隨後,此開發便透過違背環評委員遴選規範的內定方式,一路過關斬將。

由於業者一再否認有規避意圖,環保團體便針對一公頃和六公頃的開發,分別提出停工和撤銷環評的訴訟,在法院一路勝訴。法院判決明確指出,業者原先和台東縣政府簽訂的契約就是六公頃,如果業者無意規避環評,不可能在一拿到免環評的建照之後,立即變更開發。儘管如此,當時內政部、環保署乃至於台東縣政府,都一再表示,美麗灣雖然被撤銷了環評結論,但不代表台東縣政府核發的建照無效,業者可以補做環評結論、繼續開發。

中央主管機關的解讀,源自於中科三期開發案的爭議(http://e-info.org.tw/node/98871)。為掩蓋行政錯誤的一再撒謊,被輿論視為台灣行政之恥,強烈要求拆除美麗灣。儘管如此,台東縣政府還是執意舉辦美麗灣的環評審查會議,並於2013年底,在環境疑慮未釐清、環評委員組成違法、環評結論空白授權等程序與實質面都違法情況下,再度強行通過環評(https://www.youtube.com/watch?v=ZbByQ_U8Hsw)。

荒謬的戲碼,在2015年,被高雄高等行政法院再度打臉。高雄高等行政法院再度撤銷美麗灣的環評。且併同撤銷台東縣政府准予美麗灣復工的行政處分。儘管台東縣政府再次上訴,但2016年已遭最高行政法院駁回。

◎ 打假球的鋪陳?

重新回顧歷史,可以明確得知台東縣政府認為開發不成的責任歸屬看法簡直無稽。而在媒體放話高額賠償的數字,更可能涉及不少台東縣民長年的質疑:美麗灣案一再拖延,是想重複台東焚化爐BOO的賠款模式。

1997年,台東提出興建焚化爐的計畫,於2000年通過環評,但遭當地自救會反彈。2001年競選縣長的徐慶元(亦為與美麗灣簽約的縣長)原本承諾當選後要停建焚化爐,但徐慶元當選後卻讓焚化爐在2002年正式動工、引發激烈反彈。在議會與地方團體串聯反對,以及台東市進行垃圾回收的政策下,台東焚化爐根本沒什麼垃圾可燒,,最後整個案子也進入仲裁程序。

台東焚化爐仲裁之際,縣長換成鄺麗貞。鄺麗貞認為焚化爐在興建過程中有重大缺失,不打算接受仲裁結果。但下一屆縣長黃健庭上任,對焚化爐案不僅認賠殺出,賠償金額甚至高達19.6億元,被台東議員林參天質疑縣府是打假球,拿全民的錢回饋廠商。

林參天的質疑,源於台灣促參制度的長久沈屙。促參制度引進台灣,原是為了促進公共建設的投資,然而台灣的促參條例,因不夠細緻之故,「公共建設」四字幾乎包山包海,以促參法第3條第7款規定的「觀光遊憩重大設施」為例,在現實狀況裡,其提出的開發幾乎都是企業用來侵佔山海第一線美景的大型飯店或渡假村等商業設施。

企業投資對台灣的政治人物來說,通常是名利雙收的好機會——通過建設開發有短期的振興經濟效益,同時於選舉期間,還可能獲取企業的政治獻金。這使許多發展緩慢的縣市,會更加透過BOT制度招睞企業投資,而選擇犧牲整體國土與居住其上的弱勢族群,連帶引發社會抗爭。

社會抗爭,理所當然會影響開發進程。一般而言,當促參案件開發不順,企業便會提起仲裁程序。選擇仲裁而非訴訟,是因仲裁只需一次判斷,在行政效率來說相對簡潔快速。然而,仲裁制度在台灣,卻變得相當扭曲。

仲裁小組的組成,是由簽約雙方委任律師後,再由雙方律師各推舉一位仲裁人,接著由雙方仲裁人共同推舉一位主任仲裁人。主任仲裁人如同法院審判長,由其決定雙方所說何者有理。一般而言,這樣的制度設計可以維持一定公正性。但在台灣,地方政府為吸引企業投資,促參合約的規範大多有利於業者。若再加上政治利益考量,以及開發業主與主管機關在開發期間沆瀣一氣的情況下,仲裁小組的組成非但可能有偏頗之虞,也可能在爭辯過程中,選擇性放水。

◎ 中央應出面遏止錯誤輪迴

美麗灣一案,在過往環評撤銷的訴訟案中,法院一再強調,因美麗灣違反環評在先,其信賴保護的原則無效。這個判決定讞且經台東縣府上訴又被駁回的確認事實,基本上可為現今的仲裁案畫出底線。意即,台東縣政府雖過往曾為護航一員,就責任歸屬來說,頂多與業者共同分擔一半;而若縣府真為台東縣民著想、避免台東縣府因仲裁而財政拮据,就該力秉當時法院對法律的見解,與美麗灣公司力爭到底。

但由黃健庭說「是縣府叫美麗灣來蓋的」這句話檢視,這次仲裁是否可以維持公正性,讓人懷疑。BOT案一般來說有兩個途徑,一是政府提出公共建設需求,透過公開招標來決定開發廠商;另外一種則是民間自提。美麗灣案屬於後者,既是民間自提,縣府卻跳出來說是「縣府叫美麗灣來蓋的」,加上後期開發的一路護航,都使仲裁小組存有弊端可能性的陰影。

事實上,相對於台東縣府得賠上十二億的說法,美麗灣一案開發過程的行政疏失與咎責,乃至於後續賠償是否符合比例原則,恐怕才是黃健庭身為縣長應該擔心的事,但如今縣長帶頭推卸責任,仲裁的公正性,全民應該緊盯。

除了民間監督,中央主管機關也尚有可施力之處。黃健庭在媒體哭訴中央行政部門不介入幫忙仲裁,環保署理應就環評法主管機關的角色予以協助。同時,美麗灣度假村因環評被撤銷,建照無效已是確定事實,換言之,美麗灣是一實質違建,理應拆除。這點在2012年時,已獲得時任內政部長的李鴻源確認。

2016年,總統蔡英文前往台東都蘭部落聆聽當地阿美族人意見時,居民林淑玲即訴求拆除美麗灣,
當時蔡英文沒有回應,原民會主委則表示要就法律面進行確認。在此可以告知:根據地方制度法第76條規定,直轄市、縣(市) 、鄉(鎮、市)依法應作為而不作為,致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作,中央主管機關得命其一定期限內為之;逾時仍不作為者,得代行處理。若蔡政府真有心致力保護環境與針對原住民族群進行轉型正義,請從拆除美麗灣開始,別讓台東縣繼續一手遮天,踐踏不斷等待的族人。


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